诸城深化警务机制改革构建实施信息化条件下的整体警务战略

2020-03-19 22:51:00 来源：点击：字体：大中小

法制期刊网山东讯（记者刘青徐晓林通讯员臧传涛）新时代呼唤新警务！随着改革的步伐迈入新时代，尤其是党的十九大之后，山东省诸城市公安局审时度势、主动作为，不断深化警种机制改革，创新实施信息化条件下的整体警务战略，以回应人民群众对基层公安机关的的新期待，满足人民群众对警务工作的新要求。
2017年以来，山东省诸城市公安局在市委、市政府和上级公安机关的正确领导下，按照“大部门、大警种”和“着眼实战、着力实效”的思路，树立以人民为中心的发展理念，以警务机制改革为突破口，建立起“统一情指保障、整体治安防控、整体刑事侦查、整体执法监督”警务工作体系，全市公安工作和队伍建设取得了新的发展进步。
一、关于实施整体警务战略的理论实践基础
整体警务就是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以人民为中心的发展理念为导向，以信息化技术为支撑，打破科所队壁垒，整合警务资源，汇聚各警种部门力量，重塑警务架构、再造警务流程，实现各警务主体对整体警务工作负责，履行好“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的职责使命，更好地为人民提供无缝隙的公共服务。
（一）实施整体警务战略的思想基础。党的十八大报告中指出：“按照建立中国特色社会主义行政体制目标，稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。”党的十九大报告中指出：“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”中央政法工作会议、全国公安厅局长会议要求，“全面深化公安改革，着力解决管理体制不科学、力量结构不合理、警务运行不顺畅、实战能力不强等突出问题”。尤其是全国“两会”结束后，国务院机构重大改革、公安改革即将全面铺开。从中央和国家战略层面可以看出，打破分割、强化整合、构建整体政府，已越来越引起党和政府的高度重视，并成为我国政府改革的重要内容。公安机关作为政府部门的重要组成部分，创新实施整体警务战略，既是贯彻落实上级精神、构建现代警务的必然要求，也是公安工作主动适用当前治安形势需要、适用信息时代发展需要的重要举措。
（二）实施整体警务战略的理论借鉴。20世纪90年代中后期开始的以整体政府为理念的第二轮政府改革运动，受到越来越多国家地区的重视和认可，成为目前各国政府改革的新趋势。整体政府就是树立横向与纵向协调的理念，以解决人民的生活问题为政府运作的核心，通过整合各级政府的治理功能，以及公私部门之间的整合性运作，增强整体性、相关性以及部门间的关联性，共建、共治、共享，实现各种公共管理主体在共同的管理活动中协调一致，为公民提供无缝隙服务。整体警务的理念来源于整体政府，在于通过研究警种架构、资源的整合、相互间的协同以及机制等各方面的警务要素，打破和“模糊”警种单位传统的职责界限，构建职能整合、资源共享、责任共担、协作集约的整体统一、相互支持的警务体系，为人民群众提供无差别、无缝隙的公共服务。
（三）实施整体警务战略的现实需要。廉政建设方面：十八大以来，各级反腐倡廉的力度、广度和深度不断加大，尤其是监察委员会挂牌成立，一项重要职责就是把监督执纪“四种形态”成为常态，实现对行使公权力的公职人员依法监察全覆盖。这就要求公安机关不断地自我加压、自我革新，以问题倒逼改革，建立适用新形势下的警务体系，堵塞漏洞、解决问题，以履职尽责的到位、工作措施的到位避免追责、实现免责。群众需求方面：随着人民群众对社会管理服务等工作的要求越来越多、越来越高，公安机关面对是否有效回应人民群众日益增长的多元化、多样性、个性化服务需求的压力，倒逼公安机关不断创新管理服务手段，为人民群众提供更加便利、迅捷和更容易获得的服务。治安形势方面：国内外诸多因素影响，呈现出传统风险与新生风险相互渗透、现实风险与潜在风险相互交织的复杂局面，都涉及公安机关在应急反应、指挥调度、资源配置、运行效率等方面的综合能力，需要跨越警种部门和层级界限，甚至需要公安外部力量，采取协同合作、统一集约的战略措施，来有效应对处置各类风险。公安自身方面：各警种部门分工过细，单打独斗、各管一摊、各自为政造成警务融合度不高、警力内耗闲置、警务资源重复浪费、职责碎片化，协作不畅、效率低下等问题，影响了公安工作的开展和效能的发挥，迫切需要破除部门壁垒，再造警务流程，降低警务成本和内部损耗，实现优势互补、整体施策、综合治理。
（四）实施整体警务战略的实践基础。2017年以来，诸城市公安局坚持“机构保留、职能整合、职级不变、警力集约”，实行“大警种、大部门”改革，把22个警种单位整合为9个，下沉到基层一线警力71名，取得了明显的成效，抓获犯罪嫌疑人数、破案数大幅提升，信访积案清零，执法问题数据减少3/4，警令更加畅通，队伍的精神状态进一步好转。改革的做法受到省公安厅和潍坊市局领导的肯定，先后被公安部、省公安厅、潍坊市局刊发。整体警务是“大部门、大警种”改革的深化和提升，就是进一步打破专业分工、层级节制、条块分割的警种壁垒，以警务流程再造为中心，构建多节点交叉网络体系，促进警种横向职能整合、联动协作，纵向优化层级分工、压缩指挥层级，实现整体警务效能的最大化。
二、关于实施整体警务战略的几点做法
在完成“大警种、大部门”改革的基础上，进一步淡化警种意识，既突出刑警、国保、监管等专业警种的职责分工，又把各警种单位一些基础性的管理服务、具有共性的工作进行再融合、再整合，依法赋予新的职责分工，优势互补、合作协作，构建起“决策、打击、防控、管理、服务、监督”，既相对独立分离、自成体系，又相互关联、整体运作的“统一情指保障、整体治安防控、整体刑事侦查、整体执法监督”四大警务体系。
（一）突出实战实效，统筹“四部”职能，构建统一情指保障警务工作体系。
1.指挥保障一体化。突出指挥中心的龙头作用和在警务活动的指挥权威，把指挥中心、情报大队、警务保障处、信通中心整合为情指中心，集指挥调度、情报研判、辅助决策、视频巡控、保障服务于一体，打造县级公安机关的“指挥部、参谋部、作战部、保障部”，实现科学布警、集约用警、扁平化指挥、综合性保障。
2.岗位设置标准化。按照“人员权威、信息权威、职责权威”要求，以服务实战为导向，科学界定情指中心的职责，设立综合勤务、人员管控、事件预警、资源管理、数据决策、综治平台、指挥调度和视频巡控等8个岗位，配备民警11名，并从中遴选4名民警担任指挥长，赋予指令权、访问权、指导权、审核权、考核权，以及人员、前科、轨迹、物品、特征等五大类系统的高级查询权限；在刑警、交警、治安、特警、国保、消防等警种单位、19处派出所全部设立勤务指挥室，值班领导轮流兼任勤务指挥长，依托打防控侦一体化平台，接处情指中心的指令任务，部署值班备勤、情报研判、视频巡逻、执法监督、勤务管理、“平安指数”落地等工作，实现了“警情、情报、指挥、勤务、指导、实战、保障”的互动融合、支撑互补、无缝衔接。
3.工作平台信息化。研发应用巡防控侦一体化平台，对接整合大数据指挥服务平台、视频云平台、“一标三实”三维警务管理应用平台、110接处警系统、警用地理信息系统（PIGS）、数字集群通信系统、报警电话定位系统、“天网”系统等，一平台联通，信息一键贯通，实现了报警电话定位、警力部署、视频监控资源、区域人口信息等基于电子地图的可视化查询和信息展现。对接报的110警情、突发的案事件，自动在电子地图中显示位置、周边警力，情指中心通过数字通信系统，可视化、“点对点”精确指令街面巡控警力，就近出警、先期处置，周边警力快速支援，最大限度地缩短了响应时间。
（二）突出巡处控管，狠抓“三项”重点，构建整体治安防控警务工作体系。
1.整合街面警力，实现合成化巡防。坚持“防为主、巡为上、控为本”，把城区划分为五个网格，建立起交警负责城区主干道、特警负责次干道及重点场所部位、派出所负责巡逻处警、社区民警负责背街小巷、机关民警包靠支援的合成化巡防工作机制，统一编排勤务，网格布警、全时流动，最大限度地警力摆在街面上，负责处置发生在街面的110警情、查纠交通违法行为、疏导交通、调解纠纷、制止违法犯罪行为、受理群众求助，以及行使法律赋予警察的其他职权，有效地避免了因警种单位的分工不同、各管一摊而造成的警力浪费，确保了力量投入不重复、巡防时空不失控、街面警务全覆盖。
2.整合管理职能，实现一体化管控。坚持“职能整合、职级不变、警力集约”，整合治安大队的内设机构，组建5个责任区中队，每个治安责任区中队包靠负责3-5个派出所，警力全部下沉到派出所，在赋予每个责任区中队管理责任区内的危爆物品、场所行业、单位内保、人口管控、业务指导等治安管理职能的同时，又负责督导、检查、指导派出所开展治安防控、人口管理、信息收集、矛盾化解、服务群众、巡逻防控等基础管控服务等工作，与派出所实行“捆绑式”考核，责任共担、一体追责问效，实现了单项执法向综合执法，偏重业务指导向业务督导、指导并重的“两个转变”。按照“突出重点、辐射周边、有效控制”的原则，深化城乡社区警务规范化建设，确定82个重点社区警务室，配备82名专职社区民警，赋予社区民警在辖区内的社区治安、人口管理、消防监督、国保工作、交通管理、场所行业管理等基础业务的管理权、监督权和处罚权，并明确规定，非经市局批准，不得抽调社区民警从事接处警、值班备勤等勤务，以及离开辖区参加其他工作，使社区民警真正融入到社区，确保了工作有人干、不空岗、责任有人担。
3.整合处突力量，实现专业化处置。坚持“部门联动、多警协同、专业处置”的要求，实行应急处突器械装备“集中存放、集中管理，按需申领”，对发生的突发性事件、群体性事件、重大安全生产事故、治安灾害事故等，由情指中心统一下达指令，值班局领导现场指挥，交警、特警、刑警、治安、法制等警种部门参与，相关派出所协助处置，按照职责分工，开展交通管制、现场处置、调查取证等工作；安监、住建、通信、燃气、卫计等部门按需参与，充分发挥专业技能的优势，高效稳妥处置，做到了“统一指挥、一呼百应、八方支援”，为综合应对处置工作提供了强有力的保障。
（三）突出打击主业，强化“三个”环节，构建整体刑事侦查警务工作体系。
1.打击职能整体布局。把所有警种业务纳入实战化改革范畴，将刑警大队、经侦大队、禁毒大队、食药环侦大队、合成作战大队、反信息诈骗大队整合为刑侦大队，下设5个大要案专业队、5个责任区中队和9个专业实验室；治安大队组建行动队，特警大队组建突击队，国保大队组建专业队，在案件侦办过程中，既注重案件侦破的专业性，又注重全警参与破案，促进了打击工作由粗放型向专业化、规范化、集约化转变，形成了整体合力。
2.打击体系全局构建。整合全局打击资源，实行“队内整合”：刑侦大队大要案专业队分为8个探组，负责侦破系列性、全局性大要案件；“所队融合”：每个刑侦责任区中队包靠3-5个派出所，实行捆绑考核，负责一般刑事案件；“队队协作”：专业队与责任区中队、治安行动队、特警突击队、国保专业队、刑事技术室的分工协作；“社队配合”：社区民警负责基层基础工作，提供案件线索，协助抓捕等工作，解决了原先的单个警种负责、力量分散的弊端，形成了警力统一指挥调配、专业队和各中队、派出所、社区民警各有侧重、密切配合的打击新模式。
3.信息导侦合成作战。坚持“现勘主导、视频同步、情报引领、技术支撑、同步上案”，建立合成作战中心，整合刑事技术、情报、技侦、网侦、图侦等职能，集约大情报、云搜索等30余种公安系统查询权限，建立常态研判、按需研判和应急研判工作机制，资源同步共享，加强对数据信息的加工提炼和信息共享，建立“以打促防”、“以防促打”、“由人扩案”、“由案到人”、“由案到案”、“以车找人”、“视侦找人”等多种模式，以“大数据”服务一线侦查破案。
（四）突出全程监督，组建“四个”中心，构建整体执法监督警务工作体系。
1.执法问题“一键”分流。成立执法监督中心，整合情指中心、政治处、督察、法制、信访等10个渠道的监督职能，设置受立案监督区、督查督办区、视频巡查区、电话回访区、会商研判区、考核考评区等六个分区，每天对所有受理的执法问题、民意诉求进行分类，划分为“重点关注问题”、“一般关注问题”和“即时整改问题”，依托公安局域网一键流转到相关警种单位处理，实行轻微问题，即时提醒；一般问题，督促整改；突出问题，挂牌督办，严格问责追效，解决了多头监督、力量分散、效能不高的弊端。
2.案件受立“一口”负责。成立案件受立管理中心，在市局设立案件受理大厅，基层一线单位设立案件管理室和受立案窗口，由法制案审大队管理，应用执法办案闭环管理系统，落实案件“统一入口、统一审核、统一出口”的“三统一”机制，全程管控“警情、案件、场所、物品、卷宗”等执法要素，加强执法巡查、执法考评，实现了闭环监督、全程指导，杜绝了案件有案不立、立案不查、“体外”循环等问题。
3.办案场所“一站”管理。成立执法办案场所管理中心，在刑侦大队建立诸城市公安局执法办案中心，在兴华路派出所建立城区办案中心，城区所有刑事、行政案件到执法办案中心办理，由市局统一保障、法制案审大队统一管理，研发应用执法办案场所管理系统，实现对执法办案流程的“一站式”管理、智能化管控、无缝隙监督。在昌城、皇华、贾悦、相州分别建立农村派出所办案中心，实现农村的重特大案件全部集中到办案中心办理，确保了执法规范、安全。
4.涉案财物“一网”流转。在市看守所建设公检法一体的涉案财物管理中心，设立大宗物品敞开式管理区、一般物品仓储式管理区和特殊涉案物品封闭式管理区，应用涉案财物一体化管理系统，实行条码扫入、分类标注、统一管理、密封储存，“一案一档，一物一号”，做到“人、财、物、案卷”分离，实现涉案财物信息的实时共享、无缝化流转和公检法“换押式”随案转移，有效解决了涉案财物管理不规范、管理方式落后、松散无序，以及公检法涉案财物移送难度大等问题。
三、关于实施整体警务战略的初步成效
（一）纵向压减指挥层级，警令畅通高效。以警务实战化建设需求为导向，改变过去市局、警种、所队多头、多层级“金字塔”型勤务指挥管理体系，依托巡防控侦一体化平台，突出警情、勤务在警力、警务资源配置中的导向作用，建立“情指中心——基层一线实战单位”的警令传递体系，由情指中心负责勤务指挥、情报归口处置、数据综合研判、线索评定指派、决策支撑、精确打击、动态布警等工作，进一步压缩指挥层级，优化层级分工，“点对点”下达指令，实现了扁平化指挥、轨迹可视、数据汇聚、行踪掌控、精确打防的总体目标。
（二）横向削减机构设置，实现一警多能。按照“做大做强基层所队、做优做精局直机关”的思路，把职能相近的科队拆解重组、优化整合，警种单位由原来的22个压减到9个，构建了业务流、信息流、管理流等警务要素向一线实战单位汇聚融合、互联共享的警务体系，实现“多警合一”，解决了警种单位之间壁垒孤岛、职能交叉、职责脱节等问题；同时，按照“精简、高效、统一”的原则，大力压减警种内设机构的数量，结合工作实际，重新设定职责，下沉无基层一线经历的警力71名，增加单警职能，扩大管理幅度，实现“一警多能”，解决了公安“碎片化”资源所导致的警力浪费、人浮于事等问题以及机关化、行政化倾向的积弊。
（三）工作机制内联外协，实现整体作战。内部联合方面，以信息化为支撑，通过公安机关各警种、警务体系之间的横向联合以及不同区域间的警务合作，技术警种与业务警种优势互补，基础警务与专业警务统筹共进，实现了警务工作由传统粗放型向集约高效型转变，整体效能和管理服务水平进一步提高。外部协作方面，加强与安监、司法、民政、住建等市直部门的协作，实行嵌入、替代、互补等方式，提供“一对多”或“多对一” 的无缝隙公共服务，实现了非警务活动、非警务警情的实时分流、各尽其责、联动处置，缓解了基层警力不足的压力，实现了以公安机关“唱独角戏”向社会各级各部门齐抓共管、共建共治、综合处置的转变。
四、关于实施整体警务战略的思考启示
（一）推进整体警务战略，必须坚持党的领导，为深化公安改革提供组织保障。公安机关是党的“刀把子”，必须旗帜鲜明地讲政治，要始终把公安工作置于党的绝对领导之下，把公安改革放在新时代中国特色社会主义建设的大局中来统筹谋划。诸城市局积极作为、攻坚克难，破除因循守旧、僵化的思维，主动运用现代管理方法，打破固有的工作机制，按照上级部署和经济社会发展的理念进行改革和革新，规划公安事业的发展，牵引和规范警务工作，推动解决公安机构调整、人员编制、项目资金、经费保障等机制性、体制性难题，主动适应新时代人民群众对公安工作的新期待、新要求。
（二）推进整体警务战略，必须坚持创新驱动，为深化公安改革提供全新视角。整体警务理念借鉴于整体政府理论，来源于“理论指导实践—实践提升理论”的过程，是思想的革新、实践的升华，是公安改革的一次有益尝试和创新。整体警务离不开实践的基础和科技的支撑，是“大警种、大部门”改革的理论提炼，通过重构警务体系、重组警务要素、再造警务流程，实现效能最大最优最佳，并在实践中不断地进行检验和验证，进一步丰富和充实整体警务的理论体系，为深化公安改革、解决“碎片化”等问题提供了全新的理论指导和改革视角。
（三）推进整体警务战略，必须坚持问题导向，为深化公安改革提供指导方向。问题是改革的动因，是“牛鼻子”。公安改革是牵一发而动全身的系统性改革，是实现警务资源整合优化和有效配置的具体措施，是提升打击效能、严密治安防范、提升群众安全感的重要手段，也是强化队伍管理，提升队伍精神面貌的有力抓手。在科学技术日新月异飞速发展的情况下，树立数据警务、智慧公安的理念，依托实用便捷、智能智慧的实战化平台，统筹公安机关的警力、物力、财力、技术、管理等要素资源，把打击犯罪、治安管理、维稳安保、执法监督、队伍管理等职能进行调整重构、集约配置，既按需设岗，破除按事设岗、上下一致的弊端，又按法定权限设岗，人适其岗、人尽其责、权责清晰，推动了信息化条件下的公安工作和队伍建设的精细化、标准化管理。
（四）推进整体警务战略，必须坚持规范引领，为深化公安改革提供制度保障。诸城市公安局新一届党委强化改革宣传，统一思想认识，凝聚全警共识，不断向广大民警解读、灌输、传导整体警务战略的意图蓝图，调动和激发民警参与改革的内生动力，使整体警务战略成为了全警共同的工作规划、愿景目标、价值所向，做到上下同心、同频共振。制定落实《整体警务工作实施意见》、《警种单位职责分工》等一系列制度规范，加强职能部门之间、职能部门与派出所之间的协作配合，建立警务体系之间、警种之间、民警之间的相互了解、相互尊重、相互信任和支持的“桥梁”，有力地促进了措施落实，保障了工作开展。

单东升，山东省诸城市副市长、公安局党委书记、局长；

通信地址：山东省诸城市兴华东路35号，邮政编码：262200
联系方式：13608959076

责任编辑：李国军

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