宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。

中国历代王朝西南边疆治理三维探讨
宋才发
 
  从世界文明发展进程的角度看，中国既是文明延续和传统传承具有鲜明特色的东方大国，也是文明血脉与历史传统5000年来未曾发生断绝的唯一大国。自秦王朝统一中国至今的2000多年间，历代王朝积累了丰富的边疆治理经验，它们都属于传统治国理政的智慧范畴，所形成的治理边疆、开发边疆的理念、思维与方略，都是优秀传统文化遗产的重要组成部分，为21世纪新时代西南边疆治理提供了有益的借鉴和启示。本文拟从历代王朝西南边疆治理的三维视角展开探讨，以请教于大家。

  一、历代王朝西南边疆治理的基本理念

（一）边疆概念及中国疆域的历史形成
   边疆和疆域从来就不是一个简单的语词概念。边疆是一个具有国家历史文化底蕴的概念，凡有边疆概念的国家，多是那些具有悠久历史的文明国家。人民、领土、主权是国家构成的三个基本要素，保护人民利益、捍卫国家主权、维护领土完整，是划分边疆、守护边疆的根本要义。边疆具有地理、政治和文化三重含意，其中地理意义上的边疆，是指远离国家中心区域的边境地区；政治意义上的边疆，是指政治实体势力范围内的核心区域的外围部分，以及与其他国家（政权）势力范围的分界地区；文化意义上的边疆，是指具有语言、风俗、信仰以及生活方式特点的民族地区，文化边疆说到底就是民族意义上的边疆。中国历史上的边疆概念，最早出现在《左传·昭公十四年》，本意是指两国之间的政治分界线抑或宽度不等的地域隔离带。在北宋《册府元龟》中，边疆用“外臣”称之；在《古今图书集成》中，边疆又以“边裔”称之。所以，边疆实质上就是拱卫国家中心地带的边界区域，但又不同于濒临边界线幅员有限的边境。本文所论及的“边疆”，是指历代王朝政权、重要政权的腹心地带抑或核心地区的外围区域。由于边疆是靠近国界的边远地方，始终是国家疆域的边缘地带，因而在现存的历代王朝官修史书、私家著述文献中，一般都把边疆与中央、中原和内地对举。参与中国古代、近代边疆构建和边疆治理活动的，不仅有历代中央王朝政权，而且有边疆王朝政权和边疆政权。从学理上看，边疆很自然地涵盖了疆域，这里的疆域是指王朝国家抑或重要政权有效管控的地域范围。当边疆作为当代边疆省份使用的时候，其意就是指地处边疆地区的省份抑或自治区，但又绝对不能把“边疆”与“省份”等同起来。从政治属性上看，边疆是一道维护中原王朝国家安全的藩篱；从文化属性上看，边疆就是一块“文明”与“野蛮”之间的过渡地带。历史上的中原王朝政权，是一个在王朝统治区域基础上形成的政治实体，即人们通常所说的王朝国家。王朝国家的华夏文明从腹地向周边外围辐射，华夏地区的外缘区域即为边疆地区。在漫长的历史进程中，除了中央王朝政权有自己的边疆之外，边疆王朝政权和边疆政权也有自己认定的边疆疆域。但是它们边疆理念中的内涵与中原王朝不尽相同。即使中原王朝在不同的发展时期，对于“中国”所赋予的涵义、对边疆疆域范围的理解也是不尽相同的。譬如，《历代舆地图》仅绘制中原王朝的直辖版图，除了西汉王朝附有一张“西域地图”之外，其余部分就连中原王朝的羁縻地区都没有涵盖在内。从春秋时期一直到明代，《历代舆地图》基本上只绘制了清代内地18省的建置，并没有把青、藏、吉、黑、内蒙古等重要的边疆地区囊括其中，更别谈边疆王朝政权和边疆政权所属的大片疆域，可以说这是一件极不慎重和极不妥当的事情。清王朝政府顺应历史发展的大趋势，将中原地区与边疆地区统一在一个王朝政权之下，首次实现了对满、蒙、汉三个地区的统一，收复了原本属于中原王朝管辖范围的全部领土。因此，1840年鸦片战争爆发以前清王朝政府绘制的版图，代表了古代历史时期中国的基本国土范围。当代中华人民共和国的疆域范围，同样不同于1840年以前清王朝政府的版图，因为近百年来资本主义列强和帝国主义侵略者，通过逼迫清政府签订各种不平等条约，宰割和瓜分了大片中国领土。
 
  中国边疆与中国观念是紧密连在一起的。“中国”概念出自于华夏，华夏孕育中国，但又不断地被中国超越，从而历史地演化出一个“大中国”。正是由于“大中国”疆域的确立，才产生了作为整体中国与外部世界之间的区分。中原王朝对中国边疆的认识和明确定位，就是中国之内、华夏之外的“四裔”所居之地。譬如，在中国传统观念中，边疆并不属于国家建设发展的地区，其基本功能和主要职责是“守在四方”。这种传统观念一直延续到改革开放之前，边疆地区基本上没有搞大型的、重要的国家建设项目。再譬如，从古代到近现代相当长的时期内，中国学者因受这种传统观念影响根深蒂固，因而无论是研究跨国民族还是研究跨国文化，绝大多数人都是从“边疆中心”视角出发，只注重研究国内部分人口变化趋向及历史文化发展状况，不太关注甚至漠视国外同一文化群体的存在。其实跨国民族是边疆地区一种特殊的民族存在形式，跨境居民具有两种特殊的身份认同：一种是对国家政治认同即国族认同，另一种是对同源文化的民族认同。从一定意义上说，处理好跨境居民特殊身份认同问题，既有利于处理好国家政治族际与民族文化族际之间的关系，也有利于处理好中国与邻国的睦邻友好关系。中国边疆突出的特征是边疆的“主权性”，主权性是一国边疆与其国土中非边疆部分的共同特征，边疆属于中国领土神圣不可侵犯、不可分割的一部分。中国这个当代统一的多民族国家的另一个特性，是在保留其在帝国时代疆域版图的前提下产生的。中国概念在先秦时期就出现了，只不过当时不是指一个政权抑或国家，在相当大的程度上只是一个地域概念，抑或是指该地域形成的一种历史文化。从严格地意义上说，春秋战国时代的中国观念，仅表明对华夏身份的认同，是周朝以及当时晋、郑、齐、鲁、宋、卫等诸侯国的一种自称。秦汉两朝所论及的中国观念，是指受华夏文化浸染并且被秦汉王朝统一的区域；南北朝时期的南朝、北朝论及的中国，其观念内涵与秦汉王朝时期几近一致，一般都把对方称之为“岛夷”“索虏”。唐王朝论及的中国观念，较历朝历代有很大的发展变化，譬如，把南朝、北朝管辖的领土，都看作是中国疆域的一部分。宋王朝中央政权则把同一时期的辽朝、金朝、夏朝视为“夷狄”，把它们看作除华夏族之外的各族。元王朝时期的中央王朝政权，把辽朝、金朝、夏朝统一纳入中国疆域，华夏中国观念的内涵与外延发生了深刻变化，尤其是华夏疆域与周边夷狄逐渐融合，不仅中国的称谓被各民族所接受，而且统一的多民族国家的格局也日渐形成。清王朝政府还将西藏、内蒙古统统纳入中国疆域范围，明确把邻国的俄国、印度区分为“外国”，首次从定义上准确地厘清了“中国”与“外国”的关系。但是在内部论及内地18省与新疆、西藏和内蒙古的关系时，又把“中国”限定为内地18省，反映清王朝政府在对“中国观念”理解上的不一致。譬如，在对边疆疆域的理解上，经常含混地使用边疆、海疆、夷疆、苗疆等概念。其中，“夷疆”除了用作泛指之外，主要指川、滇、黔等地方政权控制的地区；“苗疆”主要指位于湖南、广西辖区内远离府县治理的地区。古时候的“夷疆”、“苗疆”皆属于“边防”部署和守卫的地区，尽管它们有的并不在国家边界线上，但由于它们所处地理位置多属于军事要塞，又处于内地各省交界处的偏远山区，所以历代王朝按照边疆地区同等规格驻军守卫。把“中国”作为主权国家的称谓以及行使国家主权行为，这种统一的“中国观念”是在鸦片战争之后形成的。“中国”进而成为清王朝政府标识的近代意义上的国家，因而清王朝政府绘制的“中国版图”，也就是近代中国趋于成熟和较为定型的疆域版图。1911年孙中山领导和发起的辛亥革命推翻了清王朝、成立“中华民国”，中华民国把“中国”作为自己的简称，最终演变成为一个政治地理概念和中国疆域的称谓。

  中国疆域历史形成和定型的基本规律。中国历代帝王都有好大喜功的通病，总喜欢强调“天下国家”是一个本无所谓“外”、一切皆为“内”的“声教”场所，总认为“溥天之下，莫非王土”。绝大多数帝王在位时，总觉得“王者无外”是边疆治理的理想境界，无视边疆的实际作用和重要价值。所以，中国与周边国家在疆域和领土关系问题上，通常的状况就是“有边无界”。譬如，当中原王朝强盛的时候，王朝政府就对边疆地区发号施令，周边的其他民族也愿意与汉族建立统一共同体，抑或主动向中原王朝纳贡称臣，边疆的疆域范围就向外部扩张和推移；当中原王朝走向衰弱的时候，周边的其他民族政权抑或政治势力就会寻找机会离开，甚至反目为仇而成为敌对势力，边疆的疆域范围就会向内收缩，这是历代王朝边疆治理的一个基本规律。对历代王朝国家发展嬗变的历史进程稍作梳理后发现，中国“大一统”观念的包容性和边疆地区的稳定性，对中国疆域的最终形成和定型具有决定性的意义。（1）自公元前221年秦始皇灭六国、完成中国统一大业肇始，首次呈现出统一的中央集权制国家。秦始皇以“36郡”分天下，全国推行“车同轨、书同文”，初步形成了中国疆域较为定型的国家版图，基本确立了法律意义上的“边疆”概念。（2）在两汉王朝统治的406年期间，汉王朝特封少数民族上层人物为侯爵到边疆地区任职，抑或安排到汉王朝政府中担任重要职务；汉武帝向周边推行“开地广境”“因俗而治”“轻赋税”政策，终得“远夷之和，同异俗之心”；汉文帝实施守边备塞、移民实边政策，才有了华夏同少数民族的密切关系，继而出现中国历史上第一次大规模的人口迁徙。一个以汉族为核心的新的民族融合体由此产生。自此开创了划分边界和治理边疆的历史新纪元，基本奠定了中原王朝较为稳定的疆域范围。（3）公元581年建立的隋王朝政权，是中国历史上承南北朝、下启唐王朝的“大一统”朝代。尽管隋王朝在短暂统治38年之后被唐王朝所代替，但是它实施的“羁縻”治边，如请当地民族首领任郡、州长官，推行“轻徭薄赋”的做法，开创了全国范围的“大一统”格局，在中国疆域发展与稳定上的历史贡献是毋庸置疑的。（4）稳定统治290年的唐王朝被称为“太平盛世”，它是继秦汉之后中国历史上少有的鼎盛时期。唐高祖“追革前弊”“静乱息民”“怀柔远人”；唐太宗“夷狄亦人耳，盖德泽洽，则四夷可使如一家”，他们的文德理念成为唐代边疆治理政策的理论基石。因而公元618—628年，唐王朝用10年时间消灭了封建割据的各方势力，第二次完成了中华民族的统一大业。唐王朝统治者不仅秉持了秦汉以汉族为核心的文化传统，而且开放包容地吸纳了夷狄的合理成分，形成了中原王朝疆域对外拓展的崭新局面。从唐代版图的陆地疆域范围看，北部边疆为贝加尔湖，东北边疆为库页岛及朝鲜西部。唐之后“五代十国”的70年间，既是中国进入局部统一、中原王朝疆域收缩、边疆王朝疆土大扩展的时期，也是中国历史进入第二次大分裂时期（注：中国历史上第一次大分裂是在西晋王朝之后出现的）。（5）宋王朝是中国历史上承五代十国、下启元王朝的朝代，宋王朝分为“北宋”和“南宋”两个阶段。宋王朝是中国文化繁荣昌盛的时期，其对中国疆域历史形成和定型的主要贡献，是在调整唐王朝设置“羁縻”府州的过程中“顺俗而治”，实现了“北方游牧文明”与“中原农耕文明”的大融合，完成了以长江中下游地区取代黄河中下游地区成为中国腹心地带的框架建构。（6）在元王朝不足100年的统治时期内，元王朝实现了中国历史上的第三次全国性大统一。元王朝在全国设置驿站、广开交通，“通达边情，布宣号令”；尤其是在西南边疆的云贵、湖广地区实行土司制，推行“因俗而治”“包容绥抚”，把对边疆关注和治理的重点转向南方。元王朝先后兼并了西辽、西夏、金、大理国和南宋，并且将这些王朝的边疆疆域纳入了“中国版图”。（7）从元王朝开始至清王朝被推翻的整个历史嬗变中，中国既出现了几次较大范围的统一，也出现过几次较为严重的分裂，其间650年的持续统一，有利于中国统一的多民族国家的最终形成。其中，明王朝推行的“受备为本”“刚柔并济”“以夷制夷”的边疆治理政策极富特色，而“兴修水利”“移民宽乡”的治理措施实属利民之举。清王朝设置“理藩院”参与制定和实施边疆治理重大决策，在边疆地区实施屯兵、设置卡伦、定期巡边、移民开发、以边养边等政策，以及对归顺土官授予原职、适情调整的策略，确实为中国疆域在鸦片战争之前最终定型做出了卓越的贡献。

（二）历代王朝对西南边疆的认知

  西南边疆是一个具有特定含义的疆域范畴。当代中央政府以地理空间为坐标，把中国的疆域划分为东南、东北、西北和西南四大板块。这里的西南边疆是从狭义上阐释的，它包括云南、贵州、广西和四川西南部。西南边疆的疆域范围，在先秦时期仅有云贵高原之巅的“滇”和“夜郎”，这是版图面积小、人口数量少的两个早期奴隶制国家。楚国曾在与秦国交战失利后，派将军庄蹻率领军马经夜郎入滇，但是没有在云南建立正式的王朝统治。西汉后朝廷在全国设立13个“刺史部”，“益州刺史部”受命管辖包括“西南夷”在内的蜀地诸郡。当汉王朝与蜀汉统治中心入驻云南滇池流域及云南曲靖地区后，朝廷以“西南夷”为西南部边疆。广西在两汉时期，尚未列入西南边疆的范围。直到进入宋王朝之后，朝廷为加强对邕州岭南西部的统治，遂把广西从整体上纳入西南边疆。公元1276年元王朝设立“云南行省”和“湖广行省”，同时在云南行省设立78个驿站（其中74个为马站、4个为水站）；公元1363年设置“广西行中书省”，这是王朝国家在广西设立“建制省”的开端，一个以云南和广西为主体的“西南边疆”因之定型。明太祖朱元璋考虑到西南边疆地势险僻，素有“民风强悍”的特点，在西南边疆派驻了大量军队。譬如，派遣到云南常驻的将士及家眷共有七八十万人，仅驻扎在贵州天龙镇的将士及家眷就有43万人。考虑到广西军事战略地位的极端重要性，朱元璋封侄子朱守谦为驻守桂林的“靖江王”，于公元1376年把“广西行中书省”改制为“广西布政司”。清王朝末期西南边疆地区，已成为各族居民广泛杂居、经济社会相对发达的区域，清军以关、汛、塘编制驻防广西各地，主要功能和职责就是维持地方治安与巩固边防。从当代西南边疆隶属的行政区划角度看，西南地区涵盖了四川省、贵州省、云南省、重庆直辖市和西藏自治区的五个省（区、市）。从西南边疆地域范围和空间覆盖范围看，主要是西藏自治区、云南省和隶属于华南地区的广西壮族自治区。尽管广西从地域范围上看并不隶属于西南地区，但是广西与越南陆域及海域接壤，不仅是对外改革开放的“桥头堡”，而且是“陆路丝绸之路”与“海上丝绸之路”的交汇点。考虑到广西历史特点和地域因素，把广西壮族自治区纳入西南边疆地区是顺理成章的事情。

  西南边疆具有鲜明的历史特点。自秦统一中国以来的2000多年时期里，尽管不同的王朝政府以族际治理为主要内容的边疆治理政策千变万化，但是有一个基本的共同点抑或基本倾向，那就是边疆治理的核心是“守中治边”“守在四夷”。这里的“守中”是原则，“治边”是为了保卫中原腹地稳定，折射出王朝国家对中原腹地政治、经济、文化发展的高度自信。历代王朝对边疆四夷，通常采取守势从不主动出击。唐太宗就曾说过：“治安中国，而四夷自服”，以此形成一个国家腹地与邻邦之间的缓冲地带。王朝国家对西南边疆地区多采取教化为主的怀柔政策，在2000多年的历史嬗变中，西南边疆地区呈现出一些鲜明的历史特点。（1）西南边疆地缘政治发生重大变化。在元王朝之前朝廷不太重视西南边疆地区的作用，基本上是由四川盆地的官府予以羁管。元王朝时期西南边境地缘政治发生重大变化，朝廷在云南设立“云南行省”，改变了长期由四川盆地官府羁管的惯例，云南直接与中原地区建立人员往来和商贸关系。明代随着西南战略地位的显著提升，朝廷先后在广西和贵州设立省府。中原王朝对西南边疆的统治制度，经历了从“羁縻之治”“土司制度”到“改土归流”的三个过程，表明朝廷统治蛮夷的方式比较重视因地制宜原则，并且随着情况的发展变化形成了多样化的制度形式，西南边疆日益成为中原王朝对外开放的门户。（2）西南边疆与朝廷始终保持着良好状态。历代王朝统治者对西南边疆的治理态度和治理方式，经历了一个由量变到质变的过程。不但西南边疆始终在朝廷的掌控之中，而且西南边疆始终与朝廷保持着良好关系状态。譬如，在东晋、南朝统治的377年间，尽管边疆的管控权常有变异，但一直奉中原王朝为正朔；尽管南诏政权在云南存在254年，但始终没有脱离唐王朝的统治，南诏始终称自己是西南边疆的局部政权；在云南“大理国”存在的317年间，曾被宋王朝冷落疏远甚至视为“外邦”，但“大理国”始终俯首称臣向朝廷纳贡，从来没有与朝廷发生过战争；元明清时期，西南边疆也从未出现过影响全局的“地方割据”。（3）西南边疆各民族关系融洽和谐。西南边疆是个多民族聚居的地区，各民族之间普遍互帮互助、关系融洽。尤其是汉族与各少数民族之间和睦相处，汉族在西南整体民族关系中发挥了主导作用；西南边疆地区各民族非常注意同内地各民族的友好往来，从来没有受到域外势力的指使、破坏和干扰；由于地处偏僻山区与外界沟通较为封闭，因而西南边疆宗教种类比较齐全，也没有受到外域宗教势力的操纵，各宗教之间能够做到相安共处。（4）西南边疆战略地位日渐凸显。当南诏与吐蕃发生“强强联合”的时候，无论是经济实力还是军事实力都显著提升，云南地区首次登上了东南亚的政治舞台。加之云南在军事上的地理位置极为险要，一度对唐中央政权构成威胁；宋王朝统治者为避其锋芒以大渡河为界，承认安南独立并与大理国分而治之。这种局面一直到元王朝时期才有重大改变，才出现西南边疆历史乃至亚洲历史的重大转折。即使如此，西南边疆在保障西南地区疆域安全，建立统一多民族国家方面做出了积极贡献；对发展国家对外政治、经济、外交关系方面也发挥了无与伦比的作用。（5）西南边疆与邻国保持睦邻友好关系。西南边疆的对外邦交关系，经历了从广义蛮夷到邻国的曲折发展过程。在经历长期历史嬗变之后，广义蛮夷陆续分化为边疆民族，有的竟然变成了邻国。西南边疆跨国民族关系总体上是和谐的，与邻国基本上保持了睦邻友好关系，没有与邻国发生具有领土争议之类的战争。

二、历代王朝西南边疆治理的方针政策

 （一）历代王朝西南边疆治理的方略

  历代王朝从来没有停止过边疆治理活动。边疆治理活动从本质上看，是运用国家强制性权力并动员社会力量解决边疆实际问题的过程。不同历史时期的国家政权，根据边疆面临的实际问题和国家治理的总体安排，因地制宜、因时制宜地采取适当的方式进行边疆治理活动，从而形成具有中国特色的边疆治理思想和治理方略。譬如，在公元5世纪的时候，由云南澜沧江、怒江中上游地区傣族部落组建而成的联盟国家，就被同时期的汉文典籍称之为“哀牢”；东汉建武元年（公元51年）其首领率2700户请求归顺，被光武帝册封；东汉明帝以哀牢和博南县为基础设立“永昌郡”，任命西部都尉郑纯为永昌太守。公元8世纪30年代，云南南诏曾在唐王朝的支持下，合“六诏为一”并统一洱海地区建立“南诏国”，接受了唐王朝委任的“刺史”“台登郡王”“云南王”“南诏王”“滇王”等封号。在南诏发展顶峰时期，其势力范围曾扩展到云南、四川和贵州的一部分地区。西南边疆治理在本质上是一种空间治理和区域治理，涵盖了国家主权性边疆治理和非主权性边疆治理两大块内容，这里以清王朝末期边疆治理为例展开论证。在近代边疆危机险象环生的情况下，西南边疆治理就是国家治理、民族治理的重要内容，成为清王朝治国理政的大事情，维新变法倡导者康有为力主“五族合一”理念。康有为变法思想形成于光绪十二年（公元1886年）。基于清王朝边疆治理体系中具有“内属外藩”之别的缘故，对“内属”拥有国家主权，对“外藩”则不具有国家主权。譬如，西南边疆的缅甸、越南就属于外藩，日本帝国主义对外藩的殖民侵略，毫无疑义地加深了西南边疆的危机局面。康有为在《民功篇》中，洞察了清王朝边疆疆域空间结构，认识到边疆与内地唇亡则齿寒的关系，首次论及边疆史地和边疆治理问题，倾注了他对边疆治理的关切。借鉴德国、俄国和日本的常备陆军制，考虑到藏、滇、桂等西南边疆的实际情况，康有为建议在全国常备陆军70万人，起码要用35万陆军保卫边疆。他主张在边疆地区辟地利、开民智，通商业、广邮政，将铁路延伸到藏、滇、桂等西南边疆地区，“非独藉铁路以运兵防边，更亟须铁路以辟地利、发民智”。他建议中央官制中的农、工、商、虞、矿部制定边疆建设规划，用现代的技术手段发展边疆农业、畜牧业和渔业；工部则设立和健全云南大理石局、铜器局，保障边疆物产使用机器工业化生产。他认为只有牢固树立满汉不分、边疆内地不分，四万万各族同胞同为“国民”的理念，才能够制定出“边疆优先”的治理方略。基于边疆与中原历史上民族交融，已经形成统一的多民族国家的现实状况，康有为主张把蒙古、新疆、西藏和东北三省等边疆地区，视为整体国家不可分割的有机组成部分。他已经洞察到“排满革命”可能带来种族冲突和边疆领土分裂的后果，强调要建立坚固的边疆与内地“一体化”的国家空间结构。革命党人正是在一定程度上吸取了立宪党人“五族合一”思想的合理成分，才最终形成了近代“五族共和”的建国方略。“康有为的《官制议》、《物质救国论》和《理财救国论》，构成了他国家建设方略的主要内容，自认为三者齐备可以使中国富强，边疆建设是其有机构成部分。”康有为在清王朝末期撰著的《大同书》中，规划的现代中国是独立自主的现代化国家，力图继承清王朝边疆使之成为现代中国的建设性因素，把“边疆中国”作为“现代中国”的立国基础，基本上构想了一个现代精细化的边疆治理体系，其思想精髓超越了中国传统王朝和当时西方民族国家的理念。

（二）历代王朝西南边疆治理的政策

  历代王朝的“边政”少有主动介入地方经济社会事务。如果把边疆治理的思想意志形成历程，拉出一个时序粗线条来表述的话，那么早在夏商时代就已萌芽；作为“治边之策”的完整思想体系，大体形成于先秦、定型于秦汉，发展完善于唐之前的朝代。学术理论界论及的“边政”，多指边疆地区的“边疆政治”。相对于清王朝政府来说，“边政”是一种“地方政治”；相对于外交来说，“边政”是一种“内政”。对于像中国这样统一的多民族国家来说，边疆建设在国家政权建设中占有极为重要的地位。实事求是地说，清王朝晚期的边疆治理之策多为空谈，少有主动介入边疆经济社会发展事务的，国人逐渐对清王朝政府丧失信心。为论证方便起见，这里以近代清王朝的边疆治理政策为例展开探讨。从总体上看，清代继承了历代王朝恩威并施的边疆治理之策，为笼络边疆各民族上层人物，给他们无代价分封官爵和世袭爵位，实行满汉与部分少数民族联姻，尤其是与蒙古的王公贵族联姻，最大特点就是“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”。“羁縻政策”是包括清王朝在内的历代王朝普遍使用的一项政策，其目的就是在不改变边疆原有政治实体结构的前提下，强化中原地区对边疆地区的辐射力和影响力。唐王朝是实行“羁縻政策”最有代表性的朝代，李渊明确指出，边疆民族地区情况完全不同于内地，应当而且必须实施“羁縻政策”。土司制度始于元朝、完善于明朝，清王朝在继承“羁縻政策”的基础上结合西南边疆实际，对“土司制度”进行了改革创新。土司制度是清王朝政府使用得最娴熟的一项“治边制度”，最终发展成为西南边疆治理的基本方针。进入晚清后，清王朝基本上处于内忧外患的状态，帝国主义列强对边疆地区虎视眈眈，不只是西南边疆危机四伏，东北、新疆、西藏、蒙古等边疆地区同样险象环生。各国在华实力为了谋求宰割中国领土的上峰地位，暗暗策划并挑拨中国边疆叛乱。“九一八事变”之后，日本占领中国东北、各国纷起而效尤，几乎所有边疆地区都进入了“多事之秋”。相对于“天朝上国”，近代中国确实陷入“衰世”。晚清政府基本上无力整合地方政治，地方主义在边疆地区肆意蔓延。为了撑住摇摇欲坠的封建王朝体系，清政府制定“门户开放”政策、开辟“自开商埠”，用以维持各国在华力量均势平衡。“中国边政”问题日趋严重，为了维护民族生存、抵御列强瓜分中国领土的图谋，加强“边政建设”实属当务之急。国民政府陆军上将黄慕松在1936年曾指出：“何谓边政？国家对于边疆所行之政令，无论其为保卫，为治理，为开发，亦常因地制宜而有特别注意规划之必要。”也就是说，边疆治理政策不能坐而论道、陷入“文化空谈主义”，必须包括具体的边疆治理政策、边疆开发政策、边疆安全政策、边疆文化教育政策等。概括成一句话，就是边疆治理政策必须主动介入边疆地区的经济社会发展事务。

  西南边疆的有效治理是一个渐进的发展过程。历代王朝对西南边疆实施管控的主要治理之策，就是娴熟地使用“羁縻政策”。“羁縻政策”的核心内容，是王朝统治者为笼络少数民族统领，防止他们对朝廷产生异心而实施的一种地方统治政策。“羁縻政策”中的“羁”，就是普遍运用军事的和政治的高压手段对边疆地区予以控制；“縻”就是普遍采取经济和物质利益的恩惠措施予以抚慰，尤其是在边疆少数民族地区设立特殊的行政治理单位，一方面承认当地酋长、首领在本民族和本地区的政治统治地位；另一方面任用少数民族地方首领为地方治理的官吏，除了确认边疆地区在政治上隶属于中央王朝、经济上有朝贡的义务之外，其余一切属于地方的、本民族内部的事务，均授权由少数民族首领自己处置。历代王朝通过对边疆地区使用恩威并举的“羁縻政策”，处理中央与地方少数民族聚居区的关系，以达到维系王朝中央集权制统治的目的。在元王朝之前的整个边疆治理实践中，中原王朝对祖国边陲地区以及边远地区，普遍实施非常宽松的“羁縻政策”。对整个中国边疆疆域的管辖，按照中原王朝、边疆王朝和边疆政权的规制实施治理。“羁縻政策”源于秦汉王朝时期，兴盛于唐宋王朝时期。秦王朝在其统治的15年间，建立了基本的政治统治制度，创设了郡县两级行政区（全国设立36郡，后来增至40多郡），在边疆和“夷狄聚居”地区设立与县同级的“道”。汉王朝在周边“夷狄聚居”地区设置有别于内地的“边郡”，中央王朝在“边郡”不征收赋税，让聚居在边疆地区的少数民族居民休养生息，“边郡”的日常行政开支由周边的“内郡”支付。唐太宗“四海一家”的理念，促使“羁縻政策”达到鼎盛阶段。唐王朝积极拓展疆域和营边的治理实践，集中体现在王朝政府在边疆及其边远地区广设羁縻州府。譬如，唐开元年间在东北、北方、西南和岭南，就设置了850个羁縻州府。尽管唐王朝鼎盛时期直辖的版图略小于汉王朝，但唐王朝中央管辖的羁縻州府的疆域范围，则远远超过两汉王朝。即使在还没有实现有效管辖的边疆地区，唐王朝也尽可能地设置羁縻州府，羁縻州府拓展边疆、治理边疆、经营边疆的开支，均由王朝中央国库开支。宋王朝为了和谐边疆以及拓展边疆疆域，曾以西南边疆的大理国、安南等为外藩，中央政府与其划界而治；为加强对蛮夷的长久稳定统治，王朝政府改革羁縻州县制度，从制度上加强土官的权威性；在西南边疆蛮夷地区设置了260多处羁縻州、20余处羁縻县。元王朝时期在南方蛮夷地区实行“万户制度”，在不同的边疆地区实施不同的治理制度，对边疆地区与邻邦实施相异治理之策。元王朝在全国推行的“行省制度”，有利于国家边疆疆域的统一和巩固，促进了边疆地区经济社会发展。在元王朝统治时期，还完善成了土司制度的改造任务，开展了对边疆地区更加深入的有效治理。明王朝朱元璋对西南边疆派驻了大量军队，开始以驻军和随带军人家属为主要途径的大规模移民潮，促进了西南边疆地区人口的繁荣和经济发展。清王朝统治时期基本完成了政治制度上的改土归流任务，不仅推动了西南边疆地区社会稳定和经济发展，而且担负了维护西南边疆疆域安全的历史责任，通过边疆治理促使西南羁縻地区向正式国土转变，因地制宜和因时制宜地把羁縻地区的疆域转化为稳定的国土，坚定地维护了清王朝的国家版图和边疆区安全。可以说清代前期是中国历史疆域最稳定、西南边疆地区最巩固的时期。清王朝制定的边疆治理制度，对中国历史疆域的形成和巩固发挥了无与伦比的作用，堪称为历代王朝最为系统、完整和成熟的边疆治理制度体系。

（三）历代王朝西南边疆治理的共识

  对西南边疆治理形成了诸多共识。历代王朝实施西南边疆治理政策，经历了一个自秦汉王朝到清王朝逐渐发展完善的过程，形成了一个具有中国特色的边疆治理的政策体系。其中，清代边疆治理的政策体系，是集中国历代王朝边疆治理政策之大成，既积累了诸多边疆治理的经验教训，也形成了诸多西南边疆治理的共识。（1）边疆治理体系自秦汉到清王朝不断发展完善。在秦汉王朝时期，初步形成了早期的边疆治理政策，经过隋、唐、宋、元、明各朝代的经营发展，到清王朝中期已形成了比较完备的边疆治理政策体系，具有地域广阔性、内涵多样性、历史继承性和影响深远性的特点。（2）王朝政府的权威性是掌控边疆治理秩序的关键。对于统一的多民族国家来说，边疆多是地缘政治孤悬、经济实力薄弱、文化心理素质较差的区域，掌控边疆治理秩序和安全环境，须臾离不开王朝政府的权威性。权威性既体现在国家的经济实力、军事实力和文化实力诸多方面，还体现在王朝政府具有凝聚力、号召力和向心力上面，必须强化中央政府对边疆地区的管控能力。（3）稳健的边疆治理政策是促进边疆地区和谐发展的催化剂。朝廷关于西南边疆治理切合实际的政策措施，有利于促进多民族国家的巩固与统一，有利于促进多元一体中华民族大家庭的形成与发展，有利于进行边疆地区的经济开发和社会建设，有利于推动边疆与内地政治经济一体化进程。由于边疆远离中央政治权力中心，地理环境复杂、边事瞬息万变，王朝中央派往边疆官员的沟通能力、协调能力和治理能力，对边疆秩序稳定和社会和谐发展至关重要。（4）“内边”与“外边”防务协调统一是稳疆固边的根本举措。古代疆域内大小政权的“边”称之为“内边”，边疆区域防卫称之为“外边”，明王朝之前的“治边”多指“内边”。明王朝期间倭寇祸害中国边疆近200年，帝国主义列强用大炮轰开清王朝的大门，迫使清王朝政府签订一系列丧权辱国的不平等条约，西南边疆陷入“内边”“外边”双重危机，外患日益突出。但是清王朝政府仍执迷不悟，沉迷于治理“内边”而防患于“外边”，致使边疆治理政策全面破产，晚期“治边政策”的深刻教训必须深刻汲取。（5）历代边疆治理政策的成功经验值得借鉴。研究古代边疆治理政策的得失成败，必须与中国国情实际结合起来，充分认识“大一统”思想在边疆治理中的重要作用。譬如，汉唐两代就致力于完成“中国统一”大业，把全国各民族孕育成“大一统”的理念变为现实。元王朝在边疆治理上功勋卓著，其统一规模大于唐汉王朝，形成多民族国家的“大一统”格局，对后续王朝政府具有重要的影响作用。清王朝前期和中期对统一多民族国家的作用绝对不能低估，清王朝政府对中国疆域的“有效管控”超过以往朝代。以史为鉴、经世致用，是研究边疆史地的根本目的所在。

三、历代王朝西南边疆治理的实践启示

 （一）边疆治理能力衰弱致使主权领土丢失

  清末边疆治理能力衰弱致使部分主权领土丧失。自1840年鸦片战争以降，帝国主义列强用大炮炸开长期紧闭的国门，清王朝顷刻之间变成了被蚕食鲸吞的对象。譬如，1872年日本强行分封琉球国王尚泰为藩王，此为侵占琉球迈出的第一步。1874年又歪曲《中日北京专约》，以此威逼清政府承认琉球是日本属国的依据并吞并琉球，对外宣布琉球“废藩置县”。此口子一开，中国边疆立马陷入覆水难收的危机之中。又譬如，1885年签订不平等的《中法条约》，清政府被迫放弃在越南的宗主国地位，越南自此沦为法国的殖民地；1886年英国逼迫清政府签订《中英会议缅甸条款》，自此缅甸成为英属印度的一个省而沦为殖民地；日本再次通过1895年签订不平等的《中日马关条约》，朝鲜又被日本纳为殖民地。除此之外，还有6次大片领土被列强侵吞的记载：（1）1842年清政府被迫与英国签订不平等的《中英南京条约》，75.8平方公里的香港被迫割让给英国；（2）1860年沙皇俄国迫使清政府签订不平等的《中俄北京条约》，将黑龙江以北和乌苏里江以东的大片领土割让给俄国，一次性丢掉了100万平方公里的边疆领土；（3）1864年中俄再次签订不平等的《堪分西北界约记》，一次性将北起阿穆哈山、南达葱岭，西自爱古斯河、巴尔喀什湖、塔拉斯河一线，东临伊犁九城、塔尔巴哈台绥靖城，约44平方公里的边疆领土划归俄国；（4）1881年中俄签订不平等的《改订条约》，又一次性地把新疆霍尔果斯河以西7万平方公里的边疆领土割让俄国，并且把乌孜别里山口以南的2万平方公里边疆领土作为“帕米尔待议区”；（5）1895年俄英联手迫使清政府签订不平等的《大不列颠政府及俄国政府关于两国在帕米尔地区的势力范围的协议》，两国瓜分了中国边疆2万多平方公里的帕米尔领土；（6）1900年沙俄趁八国联军侵华之机，出兵侵占了位于黑龙江左岸，沿江南北长约75公里、东西宽约40公里的3000平方公里领土。通过梳理发现，在晚清历史上国与国之间边界的划分毫无公理可言，边界勘定的结果无一不是强权政治、弱肉强食的产物；邻国日本是最先侵犯中国边疆领土主权，在世界上公然羞辱中国的国家；沙皇俄国是威逼清王朝政府最凶狠、侵吞中国边疆领土最多的国家。还是开国元勋毛泽东主席讲得好：“枪杆子里面出政权”，必须靠枪杆子捍卫国家主权、保护边疆领土完整，“落后就要挨打”是颠扑不破的真理。

（二）边疆社会和谐稳定符合中华民族利益
 
   中原王朝消极“治边政策”阻碍了西南边疆发展壮大。中原王朝把内地群体和边疆群体划分为“华夏”“蛮夷”两类文明，不仅暴露了王朝政府在本质上区分“核心腹地”和“边疆地区”的狭隘心理，而且揭示了中原地区和边疆地区居民在物质文化生活水平诸方面的重大差别。在处理核心腹地和边疆地区关系问题上，先秦时期提出“五服”说和“九服”说。这是一个以“中土王畿”为中心的差序格局，即通过中间圈过渡直抵外圈“蛮夷要服”“戎狄荒服”，自视为天下文明的顶点。由此构成了朝贡体系的基本框架，造就了根深蒂固的“中国中心”理念，这是中原王朝产生“华夷之辨”的思想根源。由于处理核心腹地和边疆地区关系的复杂性，自汉代不再适用“五服”说和“九服”说，但它却深刻地影响了历代王朝的边疆治理政策。这里以宋王朝对云南大理国的治理之策为例，探讨中原王朝“治边之策”对边疆地区经济社会发展的影响。在西南边疆地区治理问题上，宋王朝消极地吸取了唐王朝灭亡的教训，认为“唐亡于黄巢，而祸基于桂林”。以“若兴兵攻取，死伤必多”为由，放弃了对统一大理国的构想。不仅如此，宋王朝还消极地处置同南海诸国的关系。尤其是在处理与边疆少数民族的关系上，宋太宗坚持“守中治边”原则，强调“外忧不过边事”，对西南边疆“羁縻民族”统一分类，对不同民族采取分而治之的政策。其中，把“大理国”视为“大蛮”，列为西南边疆重点防御对象。在宋王朝统治者看来，昔日南诏是造成唐王朝灭亡的罪魁祸首，今日的大理国可能造成的危害同样不可低估。宋王朝不仅放弃统一大理国，而且《宋史》居然还将其列为“外国”。公元1136年翰林学士朱震重申：“以大渡河为界，欲寇不能，欲臣不得，最为御戎之上策”。随着北方地缘压力的逐渐增大，宋王朝统治者认为大理国是西南边疆最不安定的因素，对大理国的防御不断加强。通过隔绝与大理国的一切关系，杜绝边疆隐患的发生。由于宋王朝部分统治者对大理国素有先天仇视的心理阴影，加之对云南地缘战略地位认识不足，不仅在事实上阻止了大理国同中原地区的经济和人文往来关系，而且直接影响了宋王朝对整个西南边疆的有效治理，为其自身灭亡埋下了祸根。譬如，蒙古之所以能够联合大理夹击宋王朝，根本原因就是利用了朝廷对大理国“无为而治”的后遗症和云南的地缘优势。总之，宋王朝对大理国的消极治理政策，致使大理国与朝廷之间双方的文化交流终止，整个云南地区商品经济长期发展滞后，同时还严重地制约了大理国乃至云南省对外交流关系的发展。

（三）大一统秩序构建有利于中华民族认同

   “大一统”思想是历代王朝“中国观念”的核心。早在世界文明前夜的尧舜禹时代，夏启废除禅让制度而“家天下”，建立了中国历史上的第一个王朝。相关的佐证资料来源于殷商甲骨卜辞及古文献记录。为核实资料的真伪，笔者曾两次到河南“安阳殷商遗址博物馆”进行考察求证。在有据可查的古文献资料中，“商”除了因地而得名为“殷商”之外，在历史上还被称之为“中商”“大邑商”“土中”和“中土”。四方诸侯被称之为“东土”“南土”“西土”和“北土”，借以凸显商朝居“四方”的核心地位，证明“安阳殷都”已成为黄河中下游地区，社会文明发达程度“高于四方”的核心区域，“一统天下”的思想因之而萌芽。当时所理解的“四方”，就是东西南北四个朝向，“天下”即通常所说的“四方”抑或“万邦”。按照周天子的观点，普天之下、地理四方、四夷属国“莫非王土”，“一统天下”的思想在西周得到进一步加强。尽管进入战国后周沦为大国的附庸，“一统于周”的观念也成为“过去时”。但经过春秋战国时期的民族融合与文化交流，以夷狄为代表的诸多民族自愿融入华夏，最终在中原地区形成了“华夏族”这个稳定的古代民族共同体。汉族以繁荣的经济文化、众多人口以及广袤的地域，成为中华民族的主体及凝聚的核心，夯实了以“华夏族”为轴心的“大一统”思想基础。最为典型的代表性思想是孔子在《春秋》中极力主张“大一统”理念，强调要“一统于周礼”。《礼记·礼运》首推“天下为公”的“天下大同”学说，这是对华夏“大一统”思想的最佳表述。直到秦王朝统一中国，才使得“天下大同”的“大一统”由理念变为现实。汉武帝推行“罢黜百家,独尊儒术”，为历史上“汉承秦制”做了最好的脚注，体现秦王朝“大一统”制度在汉代得到延续和发展。董仲舒是西汉著名的“公羊学”大师，他把战国后所有儒家学说在春秋“公羊学”名义下统一起来，使之成为“霸王道杂之”“合于汉家制度”的学说，建立了一套适应封建王朝集权体制需要的“天人合一”的政治理论。学术理论界经常讲到的“正统”观念，就是源于《公羊传》“君子居大正”“王者大一统”，即统一天下、一脉相承的政权被称之为“正统”。秦汉两朝开疆辟土奠定了中华民族的疆域基础，边疆与内地、“中国”与“四夷”相统一的观念得到加强，创造了中华各民族同为一体的“华夷一统”的现实，强化了各民族统一于中华民族的民族认同，“大一统”思想自此成为历代王朝“中国观念”的核心。

（四）西南边疆治理经验构成中国经验的重要组成部分

  人类文明包含了物质文明、精神文明、制度文明和社会文明诸多方面内容，涵盖了人类历史活动所有建设性的积极成果。“文明是促使人类脱离野蛮状态之所有的社会行为及其成果积累的总和。”因而中原王朝习惯于把社会群体分为“华夏”“蛮夷”两类文明。从一定意义上说，它对于西南边疆地区文明历史的认识和西南边疆治理实践的研究，具有一定的历史意义和现实价值。以黄河、长江中下游为核心地带的中原王朝，素以发达的农耕文明著称于世，形成了独具特色的整治社会结构，最终以整合周边政治势力的方式，形成统一的多民族国家。在这里秦王朝开疆辟土、首次实现中国统一功高盖世；两汉421年的稳定统治，巩固了秦王朝全局统一的格局；唐王朝以辽阔的国家版图以及万国来朝的气象形成了历史上少有的太平盛世。唐代的“安史之乱”使得唐王朝版图萎缩，五代十国继而出现南北朝之后的第二次大分裂，致使两宋管辖的疆域仅及汉唐时期的1/5。元王朝是由少数民族建立的第一个全国性政权，元王朝结束自唐末以后的分裂局面，再次实现了国家的统一，促进了中华整体观念的加强，推动了统一的多民族国家的巩固和发展。明王朝提出“驱除鞑虏，恢复中华”的口号，在推翻元王朝之后继而称“华夷一家”，明帝开始强调“正统”，“夫天下一统，华夷一家，何有彼此之间？”足以表明经过辽、宋、夏、金几个朝代的民族融合与文化认同，中华民族的整体观念和“大一统”思想深入人心。身为少数民族的清王朝统治者，为避免在民族观中使自己处于“夷”的地位，改变历代王朝“华夷之辨”“尊夏贱夷”的传统做法，提倡“首崇满洲”的政治意识。经过励精图治、苦心经营，清王朝最终巩固了这一持续统一的局面，完成了对包括西南边疆在内的整个边疆地区的统一，赢得了中国历史疆域与边疆地区双双稳固的丰硕成果，建立了比过去任何一个朝代都更加巩固的“大一统”帝国。所有这些边疆治理成就，使得华夏文明的内聚力迅速增强，加之中原王朝积极吸取其他民族的文明成果，第一次展现了汉族离不开少数民族、内地与边疆彼此离不开的历史发展趋势，从而为中国统一的多民族国家的构建奠定了坚实的基础。然而当人类社会进入19世纪中后期，王朝政府在帝国主义列强刺刀的威逼下清醒地认识到，传统“守在四夷”的老黄历已经过时了，中国只不过是“万国”中的“一国”而已。王朝政府开始在“民族国家”的话语体系内，审视对西南边疆治理的经验教训，民族国家领土主权的观念逐渐明晰。王朝国家已经意识到再偏远的边疆领土，也是防寇、御侮、备边的前沿阵地，开始将边疆地区统合为“一个国家核心地带的边界地带”，构建比较融洽的中央政府与西南边疆地区的民族关系，着力推行边疆与内地的均质化政策。中原王朝2000余年的边疆治理实践表明，中原王朝始终坚持与边疆地区对话大于分歧，谋求彼此友好发展、相互团结大于分裂，在实践中形成的“治边理念”“治边方略”“治边政策”，以及处置与边疆王朝和地方政权之间关系的基本原则，确实值得后世认真地探讨和总结；历代王朝治理边疆、开发边疆和经营边疆的经验教训，构成了中国“历史边疆”“巩固边疆”“开发边疆”的“中国经验”。西南边疆治理毕竟是整个国家治理的一部分，西南边疆治理的经验也就是中国经验的一部分。它的弥足珍贵之处不仅体现在它能够促使当代中国边疆治理能力现代化，而且对当代世界边疆和谐治理具有极为重要的借鉴和指引作用。